AVRUPA BİRLİĞİNDE BÜTÇE
I. KAPSAM VE GENEL İLKELER
Avrupa Toplulukları , Yönetim Organlarını Birleştirme Antlaşması'nın l Temmuz 1967 tarihinde yürürlüğe girmesiyle birlikte, l ocak 1968'den itibaren tek bir bütçeye kavuşmuştur. Daha önce AKÇT (AKÇT Antlaşması Md. 78/9), AET (Roma Anılaşması. Md.205) ve EURATOM {Roma Antlaşması, Md. l 79) Antlaşmalarında bütçe konusu düzenlenmiş ve her üç Topluluk için ayrı bütçeler hazırlanmıştır. 1.1.1968’den bu yana başlangıçta iki, 1971'den sonra AKÇT’da dahil üç Topluluk için tek bir bütçe yapılmasına rağmen, AKÇT’nun “işletme bütçesi” bu uygulamanın dışında bırakılmıştır. Yukarıda sayılan Antlaşma metinlerinin dışında AB’ne katılan her ülkenin "Katılma Antlaşmaları", "Topluluk Öz kaynaklar Sistemine Geçiş” (21.4.1970), “Topluluk Bütçesinin Hazırlanması ve Yürütülmesine ilişkin Mali Tüzük” (21.12.1977). bütçenin hazırlamasındaki diğer önemli hukuki belgelerdir. Mali Tüzüğe göre Topluluk bütçesi, geçerli çokluğu mali yıla ilişkin topluluk gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların gerçekleştirilip uygulanmasına izin veren bir hukuki tasarruftur. Bütçe, Topluluk politikalarının yürütülmesine ilişkin harcamalar ile bunların karşılanması için gerekli olan gelirlere ihtiyaçtan kaynaklanmaktadır. AT nün ortak politikalarının harcamalarına ayrılan bütçe gelirleri, AB’nin ortak politikalarından sağlanmaktadır.
AT bütçe uygulamasından dört ilke vardır. Bütçe’nin harcama ve gelirleri birbirine mahsup edilmeden gayrisafi olarak bütçede gösterilmektedir. Buna, Genellik İlkesi denilmektedir. Gelirler ile giderler birbirine denktir: (Denklik İlkesi), Takvim yılı esas alınarak bir mali yıl için 1980’den bu yana ECU cinsînden düzenlenir {*) Uygulama dönemi, istisnalar dışında bir yıldır: (Yıllık İlkesi). Bütçe, AB'nin gelir ve giderlerinin tümünü kapsar: (Birlik İlkesi). Uygulamada, bu genel ilkelerden bazı istisnalar olabilmekledir. AB, Avrupa Yatırım Bankası kanalıyla üye ülkeler ve gelişmiş ülkelerin sermaye piyasalarından kredi bularak birlik ülkelerine borç verebilir. Bu işlem ile Avrupa Kalkınma Fonu’nün üye ülkelerin katkılarından oluşan gelirleri ile bu Fon’dan yapılan harcamalar. Birlik ilkesinden istisnadır.
Bütçenin uygulanmasından sorumlu Topluluk Organı Komisyon'dur. Komisyon, uygulamayı Mali Tüzük hükümleri çerçevesinde yapar. Gelir bütçesinin uygulanması, 2891/77 sayılı Tüzük hükümlerine göre ve 21.4.1970 tarihli "Topluluk Özkaynaklar Sistemine Geçiş Kararı”na dayanılarak yürütülür. Özkaynaklar sistemine geçildikten sonra, gelirlerin toplanması görevi, üye ülkelerce yapılmaktadır. Topluluk içinde bu görevi üstlenen bir "birim" yoktur. Gelirler yıllık görüşme olmadan otomatik olarak ayarlanmaktadır. Üye ülkelerce toplanan vergiler, Komisyon adına alacak kaydedilir. Gider bütçesi uygulamasında dört önemli ödenek türü vardır. Taahhüt Ödeneği, içinde bulunulan ve izleyen yıllara ilişkin ödeneklerdir. İşlerlik Kazanabilmesi için ilgili yıl ödeme ödeneklerinin bütçeye girmesi gereklidir. Ödeme Ödeneği, cari mali yıl harcamaları ile önceki mali yıllardan gelenleri de kapsar. Toplam ödeme ödenekleri, bütçe gelirleri ile denk olmalıdır. Basit Ödenek, içinde bulunulan mali yıla ilişkin taahhüt ve ödeneklerdir. Karışık Ödenek, yıllara geçişli ödenek türüdür. Sadece carı yıl ödenekleri ile sınırlı değildir.
İrlanda için oluşturulan Sosyal ve Ekonomik Dayanışma ve Uyum Fonu ile Yunanistan’ın çevre ve altyapı projelerinin yüzde 85 ile 50’nin finanse edilmesi ya da sanayi ve araştırma faaliyetlerinin geliştirilmesi için çaba harcanması için gerekli tedbirlerin alınması mümkün olmuştur.
a) Ortak Gümrük Vergisi Gelirleri: Üye devletlerin gümrük vergilerine ilişkin yetkilerim Topluluğa devretmeleri sonucunda ortak gümrük vergisi, l Ocak 1975 tarihinden itibaren topluluk bütçesinin finansmanında kullanılmaktadır. Bu vergiyi, üye devletlerin gümrük idareleri Topluluk adına toplanmaktadır. Üçüncü ülkelerden yapılan ithalatta uygulanan vergi oranlan. Tüm üye ülkelerde aynı orandadır. Bu durum, ithal edilen malların ekonomik ve idari açıdan en uygun, limanlardan Birliğe girmesini sağlamaktadır.
b) Tarımsal Vergiler: Tarımsal vergiler, AT’nin uyguladığı ortak tarım politikasının sonucunda sağlanan (prelevman fark giderici vergi) vergilerdir. İki çeşittir. Birincisi, Topluluk dışı ülkelerden ithal edilen tarım ürünlerinden alınır. Topluluk destekleme fiyatı ile normal dünya fiyatı arasındaki fark kadardır. Miktarı, her ürün için Topluluk ve dünya piyasasının durumuna göre değişir. İkincisi, üye ülkeler arasındaki ticarette iç fiyatlar ile ithal fiyatlar arasındaki farkı gidermek için alınan dahili vergidir. Birinci tip tarımsal vergi ile, üçüncü ülkelerden Birlik destekleme fiyatının altında tarımsal ürün ithali önlenmek istenmiştir. İkinci tip vergi ile de, tarımsal ürünün yurt içi fiyatları ile ithal fiyatları arasındaki fark ortadan kaldırılmıştır.
l Ocak 1975 tarihinden itibaren üye ülkeler, şeker üretiminin düzenlenmesine ilişkin ortak politika çerçevesinde, şeker ve glikoz üzerinden aldıkları vergileri, Topluluk bütçesine aktarmaya başlamışlardı. Ortak gümrük tarifesinin tarımsal ürünlere uygulanması sonucunda elde edilen gelirler, bütçenin FEOGA fonunda toplanmaktadır.
c) Katma Değer Vergisi Üzerinden Alınan Pay: Konsey, 22 Nisan 1970 tarihinde, 1975 yılından itibaren KDV’nin en fazla yüzde 1’lik kısmının Topluluklar bütçesine devredilmesine karar vermiştir. 17.5.1977 tarihinde kabul edilen 6 ncı Tüzük ile, katma değer vergisinin matrahı Topluluk içinde uyumlaştırılmıştır. Fakat üye ülkeler, ancak 1979 yılında Tüzüğü uygulamaya başladıkları için, bu gelir kaynağı ilk defa 1980 bütçesinde üyelerin malî katkılarının yerini almıştır. Verginin, 1983 yılına kadar yüzde l' i bütçeye aktarılmıştır. Bu pay, 7.5,1985 tarihli Konsey Karan uyarınca yüzde 1.4'e çıkarılmış, 1988 yılı başında yüzde 1.6'ya yükseltilmiştir. Yüzde 1.4 oranındaki kesintinin yapıldığı KDV matrahları toplamı, her üye ülkenin yarattığı GSMH'nın yüzde 55'ni geçmeyecektir. Konsey’in 13 Mart 1988 Brüksel Toplantısı paralelinde Komisyon tarafından getirilen bu değişiklik önerisi, 1988’den bu yana dikkate alınmaktadır. KDV üzerinden yapılan kesintilerde matrahlardaki uyumlaştırmalara ek olarak, üye ülkelerin ekonomik güçleri de dikkate alındığından, bütçe yükleri Topluluk üyeleri arasında adaletli bir şekilde paylaştırılmaktadır. Özkaynaklar sisteminin en önemli gelir kalemi, KDV üzerinden alınan paylardır.
d.) Kömür ve Çelik Üretimi Üzerinden Alınan Vergiler: AT içinde ilk oluşturulan Topluluk olan AKÇT’nin bütçesinin, diğer iki Topluluk bütçesinden başlangıçta ayrı olduğuna daha önce değinmiş idik AKÇT da yetersiz bir mali güç vardı. Topluluğun yürütme organı olan Yüksek Otorite, kömür ve çelik üzerine vergi koymaya yetkili idi. Otorite, üye devletlerin kömür ve çelik üretimleri üzerine, üretimin ortalama değerinin, yüzde l'ni geçmemek üzere bir vergi (levy) koyma yetkisine sahip idi. Oranın yüzde 1’in üzerine çıkabilmesi, ancak Konsey’in nitelikli çoğunluk ile karar vermesine bağlı idi (Paris Antlaşması, Md.49-50), Zaman içinde bu oran düşürülmüş ve l Ocak 1980 tarihinde yüzde 0.31 olarak belirlenmiştir. 24 Haziran 1988 tarihli Konsey Kararı ile AKÇT kapsamına giren maddelerin ithalatından alınan gümrük vergileri. Toplulukların özkaynakları arasında sayılarak genel bütçeye aktarılmaya başlanmıştır. Daha önce bu vergiler, AKÇT’nun "işletme bütçesi"nin finansmanında kullanılıyordu.
e) Özkaynaklar GSMH Payı: AB'de öz kaynakların içinde diğer bir önemli gelir kalemi, özkayaklar GSMH payıdır. Özkaynaklar içinde önemli bir kaynak olarak 1.1.1989'dan bu yana uygulanmaktadır. Üye ülkelerin yarattıkları GSMH’lara belirli bir oranın uygulanması sonucunda bulunan tutarlar, dördüncü kaynak olarak, diğer özkaynaklar ile karşılanamayan bütçe harcamalarını finanse etmek için bütçeye aktırılmaktadır. (24.06.1988 tarihli Karar).
2. Harcamalar
Avrupa Birliği bütçesinden yapılan harcamalar, başlıca dört başlık altında toplanabilir.
a) Ortak Tarım Politikasından Kaynaklanan Harcamalar (FEOGA Garanti Bölümü): Bu tip harcamalar, ortak tarım politikasının bir sonucudur. En önemli harcama kalemleri; tahıllar ve pirinç, zeytinyağı ve yağlı bitkiler ile süt ve süt ürünleri için yapılan harcamalardır. Bu üç tarım ürünü harcamaları, Garanti Bölümü’nün ortalama yüzde 50’den fazladır.
Avrupa Topluluklarında ortak tarım politikasının finansman giderleri, daima önemli sorunlara yol açmıştır. Çünkü tarım sektörü harcamaları, Topluluklar bütçesinin ortalama üçte ikisine yakın bir kısmını kapsamakladır. 30 Haziran 1965 tarihinde bu konuda ortaya çıkan anlaşmazlık sonucunda Konsey toplantısı yarıda kalmış ve Fransa, Konsey birleşimlerine katılmayı reddetmiştir. Bu ülke, ortak gümrük tarifelerinden elde edilen gelirlerin, Tarım Fonu için kullanılmasına karşı çıkmış ve üye ülkelerin bu Fon’a doğrudan katılmaları gerektiğini savunmuştur. Ayrıca, l Temmuz 1967 tarihine kadar çiftçilik ürünlerindeki ticaretin tamamen liberalleşmesini işlemiştir. Fransa'nın hu tutumu üzerine 28 Ocak 1966 tarihine kadar Konsey toplantısı yapılamamıştır.
Konsey daha öncede belirttiğimiz gibi 22 Nisan 1970 tarihinde kabul ettiği bir Karar ile Topluluğun özkaynaklarının; tarımdan alınanlar dahil bütün vergiler, ortak gümrük vergileri ile katma değer vergisinin yüzde 1'den oluşacağına karar vermiştir. Topluluk harcamalarının finansmanın da öz kaynakların yeterli olmaması üzerine üyeler, finansmanda eksik kalan kısımların her ülkenin milli gelirlerine göre sağlayacağı katkılar ile karşılanmasını kabul etmişlerdir. 1975 yılında özkaynaklar, bütçenin yüzde 60'ı finanse ederken, 1978' de bu oran yüzde 61’e çıkmıştır. 1979 yılından itibaren bütçe, önemli ölçüde katma değer vergisi ile finanse edilmeye başlanmıştır. Topluluklar bütçesi, 1973 yılında Toplulukların genişlemesi ve Özellikle FEOGA harcamalarındaki artış (1973-85 döneminde yılda ortalama yüzde 15) sebebiyle önemli ölçüde büyümüştür.
b) Bölgesel Kalkınma Politikası ile Ulaştırma Politikasından Kaynaklanan Harcamalar (Yapısal Fonlar): Ortak bölgesel kalkınma ve ulaştırma politikalarının yürütülmesine ilişkin harcamalardır. Bunlar; FEOGA Yön verme Bölümü (balıkçılık dahil). Bölgesel Fon ile Sosyal Fon'dur. Yön verme Bölümünden yapılan harcamaların amacı, tarımsal yapımın geliştirilmesidir. Ortak balıkçılık politikasının amacı balıkçılığın desteklenmesidir. Ortak ulaştırma politikasının amacı ise, Birlik içinde ulaştırma altyapı projelerinin gerçekleştirilmesini sağlamaktır. 22 Nisan 1970 tarihli Konsey Kararı gereğince Sosyal Fon, o tarihten bu yana genel bütçe dışından finanse edilmeye başlanmıştır.
c) Kalkınma İçin İşbirliği Programından Kaynaklanan Harcamalar: Avrupa Birliği'nin üçüncü ülkelere yönelik Kalkınma Programı'nın başlıca iki mali kaynağı vardır. Bunlar; Birlik Bütçesi'nde "Development Cooperation" ana başlığı altında yer alan miktarlar ile Avrupa Yatının Bankası özkayaklarından üçüncü ülkelere ayrılan "fonlar"dır. Çeşitli anlaşmalar ve kararlar ile hukuki çerçevesi çizilen Kalkınma Programı’nın Uygulama Bölümü (bütçe tahsisleri dahil), Birlik adına Avrupa Yatırım Bankası tarafından yürütülür. Bu programdan yakın zamana kadar Lome Sözleşmelerine taraf olan Afrika, Karayip ve Pasifik ülkeleri ile 12 Akdeniz ülkesi yararlanmakta idi. 1980 yılında Orta ve Doğu Avrupa’da ortaya çıkan gelişmeler çerçevesinde Topluluk, bu ülkeler ile de ilişki kurmuştur. Avrupa Konseyi’nin, Avrupa Yatırım Bankası'nı, olağan borç verme kriterleriyle Polonya ve Macaristan'daki yatırım projelerine finansman kaynağı sağlamaya davet etmesiyle başlatılan PHARE Programı (*) daha sonra Bulgaristan, Çekoslovakya, Romanya ve Yugoslavya’yı da içine alacak şekilde genişletilmiştir Bütçeden ayrılan fonların önemli bir kısmı hibe veya özel şartlı kredilerdir. Dolayısıyla, AYB Özkaynaklarından sağlanan fonlardan çok daha avantajlıdır. Birlik bütçesinden kalkınma yazýlýmına ayrılan paylar, 1979-1993 yılları arasında ortalama yüzde 4 civarında seyretmiş ve zaman içinde istikrarım korumuştur. Buna karşılık AYB özkaynaklarından üçüncü ülkelere verilen kredilerin AYB özkayaklarından verilen toplam kredi ve garantiler içindeki payında, 1985 yılından sonra düşme gözlenmiştir 1959-1983 döneminde bu pay yüzde 11.4 iken 1985'de yüzde 10.3 olmuştur. 1986'da yüzde 5.3 olan pay, 1991’de yüzde 5.2’ye gerilemiştir.
d) Araştırma ve Enerji Harcamaları: AB’nin araştırma ve geliştirme ile enerji politikaları çerçevesinde yapılan harcamalardır. Birlik A+G ye büyük önem vermektedir. Bu konudaki harcamalar, bütçe harcamalarının ortalama yüzde 3'ü kadardır. Enerji harcamaları, enerji planlaması, nükleer güvenlik, modern teknolojilerin geliştirilmesi biyoteknoloji alanlarında yapılan harcamaları kapsamaktadır.
e) Üye Ülkelere Geri Ödemeler, Yardım, Kredi, Kredi Garantileri: AB'ne üye ülkeler, tarımsal vergiler ve ortak gümrük tarifesine ilişkin bütçe gelirlerini tahsil ederken, bu gelirlerin yüzde 10'nü maliyet olarak kesmektedirler. Bu kesintiler bütçe gelirlerinde yüzde 10 oranında azaltma yaptığı için, bir çeşit harcamadır ve üye ülkelere bu miktarlar geri ödenmektedir. Birlik, bütçe dışından kullandığı kaynaklar için bir garanti sağlamaktadır. Ayrıca, yeni üye ülkelere katılma anlaşmaları çerçevesinde yapılan geri ödemeler de bu bölüm kapsamındadır.
f) İdari Harcamalar: AB’de idari harcamalar kapsamına, Birlik organları ulan Parlamento, Konsey, Komisyon, Adalet Divanı, Sayıştay ve Komitelerin tüm idari harcamaları girmektedir. Bu tip harcamalar, Birlik bütçesinde oldukça küçük bir paya sahiptir. Yıllara göre değişmekle beraber bütçe harcamalarının ortalama yüzde 4-5' i arasındadır.
Aşağıda, 1979-1991 arasında Birlik bütçesinde harcama kalemlerinde meydana gelen gelişmeler, yüzde olarak verilmiştir.
Harcamalar 1979 (%) 1989(%) 1991(%)
Tarımsal Garanti
Yapısal Fonlar
Kalkınma İşbirliği
Değer 67.3
16.1
4.2
12.4 61.3
20.4
2.3
16.0 58.5
25.7
4.0
11.8
100.0 100.0 100.0
AB’de yıllar itibariyle Topluluk bütçeleri ile başlıca harcama kalemlerine göre genel bütçe rakamları, bir fikir edinmek amacıyla verilmiştir.
III. AVRUPA BİRLİĞİNDE BÜTÇE PLATFORMU (Delors I ve Delors II Paketleri)
Tek Avrupa Senedi'nin kabulü ile birlikte, 1992 yılına kadar istikrarlı, garantili ve yeterli bütçe kaynaklarına ulaşabilmesi için. Komisyon tarafından yeni bir sistem Önerilmiştir. Komisyon'un bu öneri paketi (Delors I). Konsey’in 88/376/EEC sayılı ve 24 Haziran 1988 tarihli Kararı ile kabul edilmiştir. Paket, Topluluğun 1988-92 dönemindeki 5 yıllık mali perspektifini ortaya koymuştur.
Topluluğun mevcut kaynaklarının Tek Pazar hedefine ulaşmada yerterli olamayacağı belirtilerek, mevcut durumun geliştirilmesi, istikrarın sağlanması ve ortak politikaların uygulanabilmesi için Topluluk gelirlerinin garanti altına alınması, ozkaynakların genişletilmesi ve üye ülkelerin Topluluk bütçesine yaptıkları ödemelerin ülkelerin ödeme güçleriyle paralel bir duruma getirilmesi hedeflenmiştir. Bu amaçlarla, Topluluk bütçesinde yer alan özkaynaklar tavanının, 1992 yılına kadar Topluluk GSMH'nin yüzde 1.20'sine yükseltileceği ve yıllar itibariyle parantez içindeki oranları 1988:%1.15, 1989:%1.17 1990:%1.18, 1991:%1.19, 1992:%1.20) aşamayacağı belirtilmiştir. Böylece, Topluluk gelirlerinde istikrarsızlığın ortadan kaldırılması amaçlanmıştır. Ayrıca, bütçede öngörülmeyen harcamalar için (ECU/dolar paritesi dalgalanma giderleri gibi) toplam GSMH'nin yüzde 0.03'ü oranında "yedek ödenek" ayrılacaktır. 1984 Fontainebleau Zirvesinde kabul edilen ve İngiltere’nin bütçeye aktardığı KDV ile Topluluk harcamalarındaki oransızlığı gidermek için benimsenen "telafi mekanizması”da, değiştirilinceye kadar uygulanacaktır. Paket ile, her üye ülkenin KDV matrahına sabit olarak uygulanan 1.4 oranının o ülkenin GSMH’sının yüzde 55'ini aşamayacağı belirtilmiş ve AKÇT kapsamındaki ürünlere uygulanan gümrük vergileri de Topluluk Özkaynakları arasına dahil edilmiştir.
1988-1992 yıllan için mali perspektif hazırlanırken bütçe disiplininin sağlanmasına yönelik bazı ilkelerde benimsenmiştir. Buna göre, bütçe harcamalarının en önemli kısmını oluşturan FEOGA'nın Garanti Bölümü harcamalarının söz konusu dönem içinde Topluluk GSMH’sındaki artışın yüzde 74'ü seviyesindeki, bir sınır içinde arttırılması planlanmıştır. Tarımsal stokların değer kaybından kaynaklanan maliyetlerin karşılanması amacıyla bütçede Tarımsal Yön verine bölümünün dışında, 1988 yılı için 1,2 milyar ECU’luk kaynak ayrılması ve bu miktarın 1992 yılına kadar 1.4 milyar ECU'ye yükseltilmesi kabul edilmiştir.
İÇİNDEKİLER
AVRUPA BİRLİĞİNDE BÜTÇE…………………………………………………...1
KAPSAM VE GENEL İLKELER………...…………………………………………1
1. GELİRLER………………………………………………………………………..2
a) Ortak Gümrük Vergisi Gelirleri……………………………………………..2
b) Tarımsal Vergiler…………………………………………………………....2
c) Katma Değer Vergisi Üzerinden Alınan Pay………………………………..3
d) Kömür ve Çelik Üretimi Üzerinden Alınan Vergiler………………………..3
e) Özkaynaklar GSMH Payı……………………………………………………3
2. HARCAMALAR………………………………………………………………….4
a) Ortak Tarım Politikasından Kaynaklanan Harcamalar (FEOGA Garanti Bölümü)………………………………………………………………………………………..4
b) Bölgesel Kalkınma Politikası ile Ulaştırma Politikasından Kaynaklanan Harcamalar (Yapısal Fonlar)…………………………………………………………………...4
c) Kalkınma İçin İşbirliği Programından Kaynaklanan Harcamalar…………...5
d) Araştırma ve Enerji Harcamaları……………………………………………5
e) Üye Ülkelere Geri Ödemeler, Yardım, Kredi, Kredi Garantileri……………5
f) İdari Harcamalar……………………………………………………………..6
3. AVRAPA BİRLİĞİNDE BÜTÇE PLATFORMU (Delors I ve Delors II Paketleri)……………………………………………………………………………………….6
KAYNAKÇA
* Avrupa Birliği ve Türkiye, Rıdvan KARLUK
*
www.abgs.gov.tr
